רוב תוכניות הבנייה הפלסטיניות בשטח C אינן מקבלות אישור

במסגרת

הרשויות הישראליות אישרו רק חמש מתוך יותר ממאה תוכניות מתאר שהגישו פלסטינים בשטח C

נמסר על ידי UN-Habitat – תוכנית יישוב אנושי מיוחדת עבור העם הפלסטיני

"לבן שלי יש בית שממוקם בתוך הגבולות של תוכנית מתאר מקומית בכפר שלנו, אבל הבית שלי ממוקם מחוץ לאזור המתוכנן. אני לא ישן בלילות מפחד שחיילים יגיעו בכל רגע להרוס את הבית שלי. כשהדאגה מכריעה אותי ואני רוצה לישון, אני הולך לבית של הבן שלי. הסכנה שהבית שלי ייהרס עדיין קיימת, אבל אני יודע שהבית שלו בטוח ומוגן, וזה משפר את ההרגשה שלי. ממול, המתנחלים מרחיבים את ההתנחלות שלהם. עד כאן מגיע קול הדחפור שלהם, אבל אצלנו אנחנו לא יכולים לעשות את אותו הדבר."

פאדל, פלסטיני בן 55, אב ל־11 ילדים, הכפר א־תוואני (נפת חברון)

© Archive picture by UN Habitat
© תמונת ארכיון מאת UN Habitat

דמיינו שכדי לבנות בית שלא ייהרס אתם חייבים להצטייד בהיתר, אבל כמעט ואין שום אפשרות להשיג היתר כזה? זה המצב שעמו מתמודדים פלסטינים רבים החיים בשטח C בגדה המערבית.

”At night, I can’t sleep from fear of the soldiers arriving at any moment to demolish my house.” Fadel, whose home is outside the area of his village where plans have been approved. Photo by OCHA, 2021.
"אני לא ישן בלילות מפחד שחיילים יגיעו בכל רגע להרוס את הבית שלי". פאדל, שביתו נמצא מחוץ לשטח שאושר בתוכנית המתאר של הכפר שלו. צילום: משרד האו״ם לתיאום עניינים הומניטריים, 2021

לדברי הרשויות הישראליות, ההריסה הנרחבת של בתים ומבנים פלסטיניים אחרים בשטח C נובעת מכך שהמבנים הוקמו ללא היתרי בנייה ישראליים. בין 1988 ל־2014 הוציא המנהל האזרחי הישראלי, על סמך נימוק זה, יותר מ־14 אלף צווי הריסה נגד מבנים בבעלות פלסטינית הממוקמים בשטח C.[1] בשנת 2020 נהרסו בסך הכול בשטח C 668 מבנים, המספר השנתי הגבוה ביותר, מלבד בשנת 2016, מאז החל משרד האו״ם לתיאום עניינים הומניטריים בתיעוד שיטתי של נוהג זה ב־2009. דומה כי נוהג זה נמשך ב־2021, שבה (נכון ל־31 במרס) נהרסו או נתפסו בשטח C בסך הכול 259 מבנים בבעלות פלסטינית, גידול של 216% לעומת התקופה המקבילה ב־2020.

הרשויות הישראליות דוחות את רובן הגדול של הבקשות שמגישים פלסטינים להיתרי בנייה ישראליים בשטח C, בנימוק שהשטח הרלבנטי לא יועד לבנייה. כך קורה גם כשאין עוררין על כך שהאדמה שעבורה מבוקש ההיתר היא בבעלותו של מגיש הבקשה הפלסטיני. עקב כך, פלסטינים כמעט תמיד אינם יכולים להשיג היתרי בנייה: על פי נתונים שהארגון הישראלי שלום עכשיו השיג מהמנהל האזרחי הישראלי, בין 2009 ל־2018 אושרו רק 2% (98 מתוך 4,422) מכלל הבקשות שהגישו פלסטינים להיתרי בנייה בשטח C.

משטר תכנון מגביל ומפלה

בעקבות כיבוש הגדה המערבית ב־1967 נטלו הרשויות הישראליות לידיהן את סמכויות התכנון שמעניק חוק התכנון הירדני, שהיה בתוקף עד לעת ההיא. לימים נוספו לחוק זה תיקונים באמצעות צווים צבאיים, שביטלו את ועדות התכנון המקומיות והמחוזיות שייצגו את האוכלוסייה הפלסטינית והעבירו את סמכויותיהן לידי מועצת התכנון העליונה, המאוישת באופן בלעדי על ידי קצינים ישראליים.[2]

בתחילת שנות התשעים אישר המנהל האזרחי הישראלי כ־400 "תוכניות מתאר חלקיות מיוחדות" ליישובים ברחבי הגדה המערבית, אם כי תוכניות אלה הוכנו בלא להתייעץ או כמעט בלא להתייעץ עם האוכלוסייה הפלסטינית. מבין התוכניות האלה, כ־110 נוגעות לאזורים שהפכו לימים לשטח C, ונותרו בתוקפן עד עתה. אף שמבנים הממוקמים בתחומי התוכניות האלה מוגנים מהריסה, פחות מ־1% משטח C מכוסה על ידי תוכנית מתאר שאושרה על ידי המנהל האזרחי עבור קהילות פלסטיניות. בנוסף, תוכניות אלה כיסו חלק מהשטחים הבנויים של קהילות בשטח C, כמעט שלא הותירו הזדמנות לפיתוח הקהילה, והציבו את המבנים שמחוץ לאזורים המתוכננים בסכנת הריסה.

לעומת זאת, תוכניות מתאר מקומיות[3] שהרשויות הישראליות אישרו עבור התנחלויות מכסות לפחות 8.5% משטח C, זאת על פי הערכות של משרד האו״ם לתיאום עניינים הומניטריים משנת 2015. לפי המשפט ההומניטרי הבינלאומי, התנחלויות אינן חוקיות, כיוון שהן מפרות את סעיף 49 לאמנת ג׳נבה הרביעית, האוסר על הכוח הכובש להעביר את האוכלוסייה האזרחית שלו אל תוך השטח הכבוש.[4] לפי הנתונים שבידי שלום עכשיו, ב־2019 וב־2020 אישרו הרשויות הישראליות תוכניות ל־16,098 יחידות דיור בהתנחלויות והעניקו היתרים ל־2,233 יחידות דיור לפחות.

כל תוכניות המתאר המקומיות בשטח C נחשבות לתיקונים לתוכניות המתאר האזוריות, שהמנדט הבריטי אישר בשנות הארבעים של המאה העשרים. תוכניות אזוריות אלה הגדירו את רוב מה שהפך לימים לשטח C כ"אזור חקלאי". אף שלהלכה התוכניות מתירות לפלסטינים בנייה מוגבלת למטרות מגורים ולמטרות אחרות בשטח חקלאי, המנהל האזרחי דוחה באופן קבוע את מרבית הבקשות להיתרי בנייה שמגישים פלסטינים, בעילה שאינן עומדות בתנאים המפורטים בתוכניות אלה.[5]

מאז 2011 מכינות קהילות פלסטיניות בשטח C תוכניות מתאר מפורטות מקומיות משלהן כאמצעי לבניית תשתית חיונית ובתים חדשים במסגרת פיתוח קהילתי באישורו הרשמי של המנהל האזרחי הישראלי. התהליך זכה לתמיכת משרד השלטון המקומי ברשות הפלסטינית ותורמים בינלאומיים, וכלל התייעצויות משמעותיות עם תושביה של כל קהילה. עד עתה הוכנו 123 תוכניות מתאר מקומיות, ו־109 מתוכן הוגשו לאישור המנהל האזרחי הישראלי. למרות אמות המידה הטכניות הגבוהות של תוכניות אלה,[6] רק חמש מהן אושרו ושבע נוספות הגיעו לשלב האחרון שלפני אישורן הסופי. 97 התוכניות הנותרות מצויות ב"דיונים טכניים" לפרקי זמן הנעים בין 18 חודשים לשבע שנים, למעט ארבע תוכניות שהוגשו בדצמבר 2019 ובפברואר 2021. בפעם האחרונה אושרו תוכניות מתאר במלואן בשנת 2017.[7]

מלבד התקופה שבין מאי 2020 לינואר 2021[8] שבה נעצר התיאום בין שני הצדדים, משרד השלטון המקומי פעל בשם הקהילות מול המנהל האזרחי לקידום אישורן של התוכניות. זאת אף שהרשות הפלסטינית אינה רואה צורך באישור מלא מצד הרשויות הישראליות כדי לקדם פיתוח ובנייה בהתאם לתוכניות. על סמך קריטריונים מסוימים, האיחוד האירופי כגוף אחד, וכן כמה מהמדינות החברות בו, תומכים לעיתים בבנייה של מיזמי תשתית חיוניים בשטחים שאותן מכסות תוכניות מתאר מקומיות שטרם אושרו, למרות הסיכון של הריסה ותפיסה.

המקרה של הכפר א־תוואני

"א־תוואני ממוקם בשטח C. לפני עשרות שנים חיו בא־תווואני מאה בני אדם, אבל המשפחות שלנו גדלות ואנו זקוקים למבנים חדשים. אין תחבורה ציבורית אל הקהילות ליד א־תוואני, והכבישים משובשים. המתנחלים מטיסים רחפנים ומצלמים אותנו, מחלקים לנו פקודות ומעודדים את הצבא להרוס את בתינו. אנו בונים על האדמות הפרטיות שלנו, שיש לנו את כל התיעוד הדרוש עבורן. אבל אם אנחנו מגישים בקשות להיתרי בנייה, אף פעם לא מאשרים אותן, ולכן אנחנו בונים בלי אישורים. בה בעת, מתנחלים בונים על אדמות פלסטיניות, בניגוד למשפט הבינלאומי, ולהם לא קורה כלום." מוסא, אב ל־11 ילדים, תושב א־תוואני

“If we apply for building permits, we never get them.” Musa, At Tuwani. Photo by OCHA, 2021.
" אם אנחנו מגישים בקשות להיתרי בנייה, אף פעם לא מאשרים אותן." מוסא, א־תוואני. צילום: משרד האו״ם לתיאום עניינים הומניטריים, 2021.

הכפר הפלסטיני הקטן א־תוואני, השוכן במרחק כקילומטרה מהאתר הארכיאולוגי מהתקופה הביזנטית המכונה "ח׳רבת א־תוואני", ממוקם בדרום הטרשי של נפת חברון. הקהילה מונה כמאתיים תושבים, שעקרו אליה משתי עיירות סמוכות, יטא ודורא. בשנת 1982 הוקמה ההתנחלות מעון במרחק כ־900 מטר ממזרח לא־תוואני.

עד כה הוציא המנהל האזרחי הישראלי לפחות ארבעים צווי הריסה ותפיסה נגד כ־48 מבנים פלסטיניים בא־תוואני. נכון למרס 2021 נהרסו ארבעה מבנים ו־21 תושבים נעקרו. בהיעדר תוכנית מתאר מקומית מאושרת, מרחפת מעל רוב המבנים בכפר סכנת הריסה ועדיין אין דרך חוקית שתהפוך את הכפר למקום ראוי לחיי אדם, המצויד בשירותים בסיסיים.

The Palestinian village of At Tuwani against the backdrop of the Israeli settlement of Ma’on. Photo by Tanya Habjouqa for OCHA, 2021.
הכפר הפלסטיני א־תוואני על רקע ההתנחלות מעון. צילום: טניה חבגו׳קה עבור משרד האו״ם לתיאום עניינים הומניטריים, 2021

בשנת 2008 הזמין המנהל האזרחי הישראלי תוכנית מתאר מקומית עבור א־תואני (תוכנית מס׳ 1764), שתכסה בעיקר את שטחו הבנוי של הכפר. תוכנית זו לא הותירה מרחב לפיתוח נוסף, המעורבות הציבורית בהכנתה הייתה מזערית, והצעות ובקשות לשינויים בה לא התקבלו. ב־2011 נטלה הקהילה המקומית את היוזמה לידיה והכינה תוכנית משלה לכפר, בתמיכת משרד השלטון המקומי הפלסטיני, בתמיכה טכנית של UN-Habitat ובתמיכה כספית מבריטניה ולאחר מכן מהאיחוד האירופי. התוכנית המוצעת הוגשה למנהל האזרחי הישראלי ביולי 2011, התפרסמה לצורך הגשת התנגדויות בינואר 2014, וקיבלה אישור ראשוני ב־7 בדצמבר 2020. נכון לעכשיו התוכנית ממתינה לפרסום לפני שתיכנס לתוקף.

באכּר הוא בן 21 החי בא־תוואני, בשטח שנכלל בתוכנית המתאר שהוצעה על ידי הקהילה: "בעבר היינו נשארים ערים בלילות מחשש שהחיילים עלולים להגיע בכל רגע ולהרוס עוד בית. עכשיו אנחנו מרגישים קצת יותר בטוחים, למרות שאנחנו עדיין מחכים לאישור הסופי של התוכנית שלנו. אני מרגיש ביטחון שאם ארצה להרחיב את הבית שלי, המאמצים והכסף שאשקיע בכך לא יהיו לשווא. זה כל כך לא צודק, לעבוד כל כך קשה ולהשקיע כל כך הרבה בבית רק כדי שהכול ייעלם תוך שניות."

The demolition of a Palestinian structure in At Tuwani by the ICA and Israeli forces. © Photo by At Tuwani Village Council, 25 November 2020.
המנהל האזרחי הישראלי וכוחות ישראליים הורסים מבנה פלסטיני בא־תוואני. © צילום: מועצת הכפר א־תוואני, 25 בנובמבר 2020

התוכנית המוצעת מכשירה בדיעבד מבנים שהמנהל האזרחי הוציא נגדם 17 צווי הריסה. על סמך תוכנית זו תמך האיחוד האירופי בבניית קומה נוספת בבית הספר המקומי, ובשיקום של כבישים פנימיים באמצעות הקרן לפיתוח עירוני ולהלוואות, מוסד פלסטיני ממשלתי־למחצה למתן סיוע ברפורמות ובפיתוח לשלטון המקומי. בנוסף על כך, UN-Habitat תמך בעיצוב וביישום של מרחב ציבורי בא־תוואני, שנעשה בהשתתפותן הפעילה של קבוצות נשים וילדים ובתמיכה כספית מן האו״ם.

“We feel a bit more secure, although we are still waiting for the final approval of our plan.” Bakker, a resident of At Tuwani whose home is included in the outline planned prepared by the community, one of few such plans that have reached final approval stages. Photo by OCHA, 2021.
" עכשיו אנחנו מרגישים קצת יותר בטוחים, למרות שאנחנו עדיין מחכים לאישור הסופי של התוכנית שלנו." באכר, תושב א־תוואני שביתו נכלל בתוכנית המתאר שהכינה הקהילה, אחת מקומץ תוכניות שהגיעו לשלבי האישור הסופיים. צילום: משרד האו״ם לתיאום עניינים הומניטריים, 2021

עם הפנים קדימה

משטר התכנון המגביל והמפלה המיושם בשטח C ובירושלים המזרחית הופך את השגתם של היתרי הבנייה הישראליים הנדרשים לכמעט בלתי אפשרית עבור פלסטינים. אדמות ציבוריות ואדמות מופקעות באזורים אלה הוקצו באופן כמעט בלעדי להתנחלויות או לצבא הישראלי. רוב האדמה הפרטית הוגדרה אדמה חקלאית או "שטחים ירוקים", או שלא הוכנה לה תוכנית מתאר, מצב המסכל הנפקת היתרי בנייה בשטחים אלה. בניסיון למצוא מענה לצורכי הדיור והמחיה שלהם, הברירה היחידה שנותרה בידי פלסטינים רבים היא בין לבנות בלא היתרים ולהסתכן בהריסה ובעקירה לבין לעבור לגור במקום אחר. משטר התכנון המגביל שישראל מיישמת בשטח C, יחד עם מגבלות אחרות, תורם ליצירתה של סביבה כופה סביב התושבים, וזו מובילה להעברה בכפייה. בנוסף להריסה ולסכנת הריסה של בתים, בתי ספר ומבנים המשמשים למחיה, לחצים נוספים כוללים מניעת תשתית שירותים; הגבלות על הגישה לאדמות חקלאיות ואדמות מרעה; אכיפת לקויה של החוק על מתנחלים אלימים; וביטול זכויות תושבות, בין יתר רכיבי המדיניות והנהגים.[9]

Public space at At Tuwani. © Photo by UN-Habitat, 2019.
מרחב ציבורי בא־תוואני. © צילום על ידי UN-Habitat, 2019

המשפט הבינלאומי מחייב את ישראל להבטיח כי הפלסטינים החיים תחת כיבוש יקבלו מענה על צורכיהם ההומניטריים ויוכלו לנהל חיים נורמליים. כן על ישראל להבטיח שפלסטינים הנתונים לכיבוש יוכלו לממש את זכויות האדם שלהם, לרבות זכותם לרמת חיים נאותה, לדיור נאות ולחופש מאפליה. בנוסף, המשפט הבינלאומי אוסר על הרס של רכוש פרטי או ציבורי, אלא אם פעולות צבאיות מחייבות זאת לחלוטין, ואוסר גם על העברה בכפייה או עקירה של אזרחים.

מתן תכנון מרחבי מספיק לקהילות כפריות בשטח C הכרחי לשיפור תנאי החיים של תושביהן ולהקלת הלחץ המופעל עליהם לעזוב. השימוש בתוכניות מתאר מקומיות בהובלת הקהילה, חרף הזמן והמאמץ הדרושים לפיתוחן ושיעור האישור העכשווי על ידי הרשויות הישראליות, עשוי להסיר את סכנת ההריסה. אישור תוכניות מתאר מקומיות בהובלת הקהילה עבור קהילות פלסטיניות בשטח C על ידי הרשויות הישראליות יהיה צעד משמעותי לקראת מימוש מחויבויותיהן הבינלאומיות של רשויות אלה.

על הקהילה הבינלאומית להמשיך לתמוך בתכנון מרחבי בשטח C ולהמשיך במאמצי קידום המדיניות שלהן כדי להגן על זכויות הדיור, הקרקע והרכוש של קהילות פלסטיניות ברחבי השטח הפלסטיני הכבוש, לרבות שטח C.


[1] משרד האו״ם לתיאום עניינים הומניטריים, סכנה מרחפת: צווי הריסה בשטח C של הגדה המערבית (2015). במקרים רבים ניתן אותו צו נגד שורה של מבנים בבעלות אותו משק בית (למשל, מבנה המגורים שלו, מחסה לבעלי חיים, מחסן או בית שימוש). על סמך בדיקה של יותר מ־90% מהרשומות, מוערך כי המספר הממשי של המבנים הנפגעים הוא כ־17 אלף.

[2] להסבר מפורט של תהליך אישור התכנון עבור פלסטינים בשטח C וכיצד פותח, ראו: במקום, התחום האסור: מדיניות התכנון הישראלית בכפרים הפלסטיניים בשטח C (2008).

[3] תוכניות מתאר מקומיות מכונות גם תוכניות אב, כלי תכנון סטטוטורי המשמש בשטח C.

[4] קביעה זו אושרה על ידי בית הדין הבינלאומי לצדק, הצדדים המתקשרים באמנת ג׳נבה הרביעית ומועצת הביטחון של האו״ם, בהחלטות עוקבות.

[5] לפרטים נוספים ראו: במקום, התחום האסור: מדיניות התכנון הישראלית בכפרים הפלסטיניים בשטח C (2008); האו״ם, ‘One UN’ Approach to Spatial Planning in Area C of the occupied West Bank (2015).

[6] UN-Habitat, Spatial Planning in Area C of the Israeli occupied West Bank of the Palestinian territory. Report of an International Advisory Board (2015).

[7] תענכ (נפת ג'נין) ועזבת א־טביב (נפת קלקיליה).

[8] התיאום בין הרשות הפלסטינית לישראל בתחומים אחרים חודש בנובמבר 2020, אבל הקפאת התיאום בסוגיה ספציפית זו נמשכה חודשיים נוספים.

[9] הערכת הצרכים ההומניטריים לשנת 2020