תזכיר: תוכנית בתיאום האו״ם לחידוש משלוחי הסיוע ההומניטרי לעזה

התרגום העברי יעלה בקרוב

לארגון האו״ם ולשותפיו מהתחום ההומניטרי (ארגונים לא ממשלתיים מקומיים ובינלאומיים) יש תוכנית ברורה, ערכית, מוכחת מבחינה תפעולית ומוכנה, למשלוח סיוע הומניטרי חומרי ומתן שירותים מצילי־חיים בקנה מידה גדול בכל רחבי רצועת עזה. יש לנו כוח האדם, רשתות החלוקה, המערכות, וקשרי הקהילה, וכל אלה מוכנים לפעולה ללא דיחוי באופן שיבטיח שהסיוע יגיע ישירות לאזרחים הזקוקים לו בלי שיסטה מיעדו. תוכנית זו לחידוש משלוחי הסיוע ההומניטרי לעזה מוכנה ליישום מיידי בהיקף הדרוש להקלת הסבל הנרחב. היא בנויה כך שתאפשר לנו לעבוד. באופן קריטי, 160 אלף משטחי סיוע מטעם האו״ם ושותפיו מהתחום ההומניטרי (כמות שוות ערך לתחולתן של כ־8,900 משאיות) מוצבים ומוכנים לכניסה לעזה כבר היום.

רכיביה של תוכנית זו הוצגו בפני הרשויות הישראליות במפגשים רבים ומתמשכים והם היסוד לדיאלוג המתמשך עם כל הגורמים הנוגעים לעניין זה. התוכנית קובעת בסיס שיבטיח כי מגוון של סיוע הומניטרי נחוץ יוכל להגיע לאזרחים ואזרחיות ברצועת עזה על כל אזוריה, בנתיבים הישירים, הבטוחים והיעילים ביותר בלי לסטות מהיעד. היא משקפת דפוסי פעולה מבוססים ומוכחים וכוללת אמצעים נוספים חדשים, שנועדו לחזק את דפוסי הפעולה הטובים הקיימים.

רקע

התוכנית דבקה בעקרונות ההומניטריים – אנושיות, היעדר משוא פנים, ניטראליות ועצמאות – והיא מבוססת על דרכי פעולה יעילים שנוסו בהצלחה ברחבי העולם ועל עשרות שנים של ניסיון תפעולי ומעורבות מבוססת־אמון בהגשת סיוע מציל־חיים לקהילות נפגעות בעזה. מסגרת תפעולית זו נסמכת על המערכות הקיימות של האו״ם ושותפיו מהתחום ההומניטרי כדי להבטיח שהעזרה תגיע למוטבים וסיוע לא יסטה מיעדו. היא נצמדת לנהגים הומניטריים מיטביים שזכו להכרה בינלאומית, ומקדמת את ההסמכה שניתנה לאו״ם לפעול בעזה מכוח החלטות מועצת הביטחון, לרבות החלטת מועצת הביטחון 2720 (2023)¹, המבטיחה שקיפות, אמון ומתן דין וחשבון במענה שלנו.

התוכנית מחזקת את הגישה שאפשרה לאו״ם ולשותפיו מהתחום ההומניטרי להגיש סיוע ערכי בכל רחבי הרצועה מאז 2023, ותמכה בתגבור המערכת בכללותה מייד לאחר ההודעה על הפסקת האש ב־2025. האו״ם ושותפיו מהתחום ההומניטרי אחראים ל־35% מכלל הסיוע שהוכנס אל עזה במהלך הפסקת האש, באמצעות מנגנוני מתן דין וחשבון קיימים ואיתנים.

מאז תחילת המלחמה בעזה באוקטובר 2023, פניות הבזק לשנת 2024 ולשנת 2025 עבור השטח הפלסטיני הכבוש גייסו ממדינות החברות באו״ם מימון משמעותי והדבר אפשר לאו״ם ולשותפיו מהתחום ההומניטרי להגיש סיוע מציל־חיים לאזרחים הזקוקים לו. פניות אלה, שחברי הקהילה ההומניטרי פיתחו במאמץ משותף, כוללות לא רק סיוע חומרי, אלא גם שירותים מצילי־חיים קריטיים.

סקירה כללית

כדי לתת מענה לצרכים ההומניטריים בעזה בדחיפות ובהיקף הדרושים, התוכנית מצריכה חבילה הוליסטית של טובין ושירותים. נוסף על מזון, התוכנית כוללת אספקה עבור מתקנים רפואיים ותמיכה בהם ותוכניות תזונה, מחסה, הגנה, חינוך, פריטים שאינם מזון, הפקה וחלוקה של מים נקיים, תוכניות הגנה – לרבות על ילדים, נפגעים ונפגעות של אלימות מבוססת־מגדר, אנשים עם מוגבלויות, תלמידים ועוד.

התוכנית וזיהוי המוטבים תואמים את החבילה המלאה של צרכים, קדימויות ואומדני מעקב והשלכות שהאו״ם והארגונים ההומניטריים השותפים לו הכינו באופן עצמאי.

תוכנית משלוח הסיוע מושתתת על אסטרטגיות קיימות ובנויה סביב חמישה שלבים. היא נשענת על משאבים ואנשי סגל קיימים, ועל טביעת כף הרגל התפעולית ארוכת השנים של האו״ם ושותפיו מהתחום ההומניטרי בעזה. כל שלב כולל דרישות ברורות וישימות שנועדו להבטיח משלוח סיוע שיהיה ניתן לחיזוי, ערכי וכפוף לדין וחשבון, ושיגיע לאזרחים ולאזרחיות בכל מקום שבו הם נמצאים.

שלב 1 | משלוח סיוע לעזה

כל הצעה להכנסת מטען אספקה לעזה מוגשת באמצעות פלטפורמה מקוונת, בניהול מנגנון 2720 של האו״ם. הרשויות הישראליות בוחנות הצעות אלה קודם לכניסה אל עזה. לכל משלוח מוצמד קוד QR ייחודי המאפשר לעקוב אחריו. פקחים מטעם מנגנון 2720 של האו״ם יוצבו בנקודות בדיקה מרכזיות לאורך מסדרונות הסיוע, לרבות ירדן, מצרים ובמעברים כרם שלום וארז/זיקים על שני עבריהם, הישראלי והפלסטיני (וכן בכל מעבר אחר שייפתח למשלוח סיוע). במסדרונות אלה יטופל מטען האספקה, ככל שיידרש, על ידי כוח המשימה ההומניטרי לענייני לוגיסטיקה מטעם האו״ם.

שלב 2 | בדיקה/סריקה של סיוע בנקודות המעבר

אימות מתבצע בשתי נקודות לפני שהסיוע שאושר נכנס לרצועת עזה. ראשית, פקחים מטעם מנגנון 2720 של האו״ם מאמתים רשימות מטען ומתקפים את קוד ה־QR הייחודי של כל משלוח. שנית, משאיות נסרקות כדי להבטיח שרק החומרים ההומניטריים המאושרים הועמסו עליהן (אימות רשימת מטען). המשלוחים המאושרים מועברים לשטחי כינוס ייעודיים בנקודות המעבר, המנוהלים על ידי האו״ם מטעם הקהילה ההומניטרית. אף שלכל הפחות יש להשתמש במעברי ארז וכרם שלום כדי להבטיח משלוחי סיוע לצפון עזה ולדרומה, האו״ם והשותפים לו מהתחום ההומניטרי יקראו לאפשר גישה דרך כל נקודות המעבר הזמינות.

שלב 3 | הובלת הסיוע מנקודות המעבר אל המתקנים ההומניטריים להמשך חלוקה ("משלוח המייל הראשון")

כוח המשימה לענייני לוגיסטיקה של האו״ם מאפשר משלוח אספקה מכל מעבר באמצעות מנגנוני התיאום הקיימים עם הרשויות הישראליות ועם מנגנון 2720 של האו״ם. הדבר מבטיח שקיפות ופיקוח ומעקב מאוחדים אחר המטען הנשלח. כיוון ש"המייל הראשון" בשרשרת השינוע הוא הפגיע ביותר לביזה ולשוד, זוהו אמצעים נוספים שימתנו את הסיכונים. כלי רכב ומשאיות היוצאים מכל מעבר נושאים מכשירי איכון GPS לצורך מעקב ואבטחה. כן ייעשה שימוש במשאיות סגורות, כדי לצמצם את האפשרות שמטען יילקח ישירות מעל המשאיות לפני שיגיע ליעדו. כדי לצמצם למינימום את החשיפה לאזורים בסיכון גבוה לביזה, נתיבים רבים צריכים להיות זמינים לשינוע האספקה ההומניטרית מכל מעבר, ואלה יאפשרו שינוע בשעות משתנות.

שלב 4 | הכנת הסיוע במתקנים ההומניטריים להמשך חלוקה (מתקנים הומניטריים)

סיוע המשונע מנקודות המעבר מופנה למתקנים הומניטריים הפזורים ברחבי רצועת עזה, לרבות בצפונה ובדרומה. ניתן יהיה לערוך התאמות במספרם הכולל של המתקנים על סמך המרחב הזמין, הצרכים ההומניטריים והדרישות התפעוליות והגיאוגרפיות. המתקנים הלוגיסטיים מתוכננים לתת מענה לצורכיהם של 2.1 מיליון בני אדם והם מוצבים במקומות שמהם ניתן להגיע לבני אדם. האו״ם ושותפיו מהתחום ההומניטרי שולטים בניהול המתקנים ובהסדרי האבטחה. מתקנים אלה, בניהול האו״ם ושותפיו מהתחום ההומניטרי, משמשים נקודות מיזוג לסיוע המוכנס אל עזה, אבל אינם פועלים כנקודות חלוקה. מתקנים הומניטריים מבטיחים שיהיה די מלאי זמין למתן מענה על הצרכים הדחופים והמתהווים של האוכלוסייה.

שלב 5 | הובלת הסיוע לאנשים הזקוקים לו ("משלוח המייל האמצעי־אחרון")

מהמתקנים הלוגיסטיים, האספקה משונעת לנקודות החלוקה באמצעות רשת המשלוח הקיימת, הממנפת שיטות מוכחות כגון קשרי גומלין עם הקהילה, רשימות חלוקה, וצמצום נקודות הביניים למינימום. הפיקוח על משלוחי סיוע נתון אך ורק בידי גורמים הומניטריים, כולל הנחיות ספציפיות לגבי קבוצות חלשות ופגיעות – לרבות נשים, קשישים, קטינים ללא ליווי מבוגר, ואנשים עם מוגבלויות – שגישתם עלולה להיחסם אם לא תובטח חלוקה ישירה. מספר אתרי החלוקה ומיקומם נקבעים לפי הצרכים ההומניטריים והתקנים הבינלאומיים. להערכתנו, מספר גדול יותר של אתרים, שימוקמו קרוב יותר לאוכלוסיות נפגעות, מקדם בטיחות, משפר את האפשרות לרסן קהל, ומצמצם את הסיכון שהסיוע יוסט מיעדו וייבזז – וזאת באמצעות צמצום נסיעות הביניים למינימום ההכרחי.

פקחי מנגנון 2720 מבטיחים מעקב אחרי כל מטען אספקה הומניטרי מנקודת רישומו ועד לנקודות מסירתו (למשל מתקן, מחסן או נקודת חלוקה הומניטריים וכיו״ב), כשהנתונים נגישים לכל הגורמים בעלי העניין, לרבות הרשויות הישראליות. עבודתם של פקחים אלה משלימה את הניטור שמתבצע ממילא בידי כל אחת מהסוכנויות הספציפיות. אמצעי ניטור ומעקב, כגון תכנון חלוקה ברמת משק הבית הכוללת מניעת כפילויות, לוחות זמנים לחלוקה, אימות בנקודות חלוקה וביקורי חלוקה חודשיים ברמת משק הבית, וכן מנגנוני משוב קהילתי טלפוני לאחר החלוקה ברמה של כל ארגון הומניטרי, ימשיכו לפעול ויתוגברו.

אישור שהסיוע הגיע לאנשים הזקוקים לו

פקחי מנגנון 2720 מבטיחים מעקב אחרי כל מטען הומניטרי מנקודת רישומו ועד לנקודות מסירתו (למשל מתקן, מחסן או נקודת חלוקה של שותף הומניטרי וכיו״ב), כשהנתונים נגישים לכל הגורמים בעלי העניין, לרבות הרשויות הישראליות. עבודתם של פקחים אלה משלימה את הניטור שמתבצע ממילא בידי כל אחת מהסוכנויות הספציפיות. אמצעי ניטור ומעקב, כגון תכנון חלוקה ברמת משק הבית הכוללת מניעת כפילויות, לוחות זמנים לחלוקה, אימות בנקודות חלוקה וביקורי חלוקה חודשיים ברמת משק הבית, וכן מנגנוני משוב קהילתי טלפוני לאחר החלוקה ברמה של כל ארגון הומניטרי, ימשיכו לפעול ויתוגברו.

אמצעים מורחבים

אמצעים מורחבים יוכנסו לשימוש לצורך חיזוק המנגנונים הקיימים, לרבות:

1. אמצעי זיהוי ייחודי: סימון שקים בסמנים דיגיטליים ופיזיים שיקשרו מוצרים ומטעני אספקה בעלי ערך רב לארגונים ההומניטריים השותפים האמורים לקבל אותם, כדי להרחיב את אפשרות המעקב אחר אספקת מזון ופריטים שאינם מזון כאחד.
2. ניהול נתונים: רישום מוטבים באמצעות פורטלי רישום מקוונים ועצמאיים, עם אימות באמצעות דרישות זיהוי, שישתמשו במערכות הניהול של האו״ם והארגונים ההומניטריים השותפים לו.
3. מעגל החלוקה: הגדלת התכיפות והישירות של חלוקות לאתרי "המייל האחרון", וצמצום נפח הסחורות ומספר המקומות שבהם מאוחסנים מטענים בתפזורת, כדי לצמצם את סכנת הביזה.
4. מיטוב החלוקה: הקמת אתרים משותפים לחלוקה ומתן שירותים, כדי לייעל את הסיוע ולצמצם את מספר המקומות שיש לפקח עליהם.

ניטור ומתן דין וחשבון

האו״ם ושותפיו מהתחום ההומניטרי כבר משתמשים בניטור צד שלישי עצמאי, וניטור זה יחוזק כדי לאמת חלוקות. כמו כן, קיים כבר ניטור ומעקב בשווקים כדי לזהות אספקה הומניטרית המוצעת למכירה. פקחים של מנגנון 2720 מטעם האו״ם יבדקו בקפידה כל חוסר התאמה שיימצא במהלך המעקב שלהם אחר משלוחים של אספקה הומניטרית. מידע על סימנים לפעילות חריגה או לא מוסברת הקשורה למשלוח סיוע מועברים מיד במעלה הדרגים בתוך האו״ם, בפיקוחה של המתאמת ההומניטרית מטעם האו״ם. ככל שנמצא שפעילות כזו מהווה הפרה של פעולה הומניטרית ערכית, המתאמת ההומניטרית יכולה להשעות את הישות האחראית לכך משימוש במנגנון 2720, ובכך להדיר ישות זו הלכה למעשה ממשלוח סיוע הומניטרי אל עזה.

שירותים הומניטריים

רכיב ליבה של התכנון ההומניטרי הוא תמיכה במתן שירותים מצילי־חיים: בתי חולים ומתקני בריאות, מאפיות ומטבחים המכינים ארוחות חמות, מתקני מים, תברואה והיגיינה ותוכניות הומניטריות מיוחדות. האו״ם ושותפיו מהתחום ההומניטרי מאפשרים וימשיכו לאפשר ייצור מקומי של מזון ופעילויות הקשורות למחיה. יש לשמר שירותים אלה ולהרחיבם כך שיגיעו לכל האזרחים הזקוקים להם, ויימסרו ישירות למתקנים הרלבנטיים, כדי לתת מענה לצורכי חיים ולאפשר עמידות.

ארגונים הומניטריים שותפים ימשיכו לנהל שירותים ברמת הקהילה, לרבות מתן שירותי בריאות, מים ותברואה, ופעילויות הגנה. שירותים אלה יינתנו באמצעות מערכות חלוקה קיימות. פקחים של מנגנון 2720 מטעם האו״ם יעקבו אחר מסירה של פריטים הומניטריים חיוניים (שישראל רואה בהם גם פריטים דו־שימושיים) ליעדם האזרחי, לרבות חומרים וציוד הנחוצים לתיקון תשתית חיונית, להבטחת תפקודה, ולמתן שירותים חיוניים.

דרישות תפעוליות

מעשי האיבה המתמשכים ופקודות העקירה החוזרות ונשנות, לרבות באזורים שבהם ממוקמים מתקנים הומניטריים, ממשיכים לפגוע קשות ביכולתם של ארגוני סיוע לתת מענה על צורכי האזרחים. ולמרות אילוצים אלה, האו״ם ושותפיו מהתחום ההומניטרי נותרים מחויבים להתאים את המענה שהם מספקים על סמך אומדני צרכים עצמאיים והתנאים המתפתחים בשטח, וכל זאת כדי להבטיח שסיוע הומניטרי יגיע לאזרחים הזקוקים לו בלי לסטות מהיעד.

• •    האו״ם חוזר על קריאתו להפסקת אש מיידית, לשחרור כל בני הערובה ולחידוש הסיוע ההומניטרי בדחיפות.
• •    בדומה לכל פעילות הומניטריות במצבי סכסוך, גם לשם תוכנית זו נדרשים כל הצדדים להתיר ולאפשר משלוח סיוע – במהירות, בביטחון וללא מכשולים. בהקשר של עזה, רשויות ישראליות נדרשות להסיר את מכשולי הגישה אל הרצועה ובתוכה, לפשט ולזרז נהלים, להבטיח חופש תנועה לאנשי סגל ולאספקה הומניטריים, ולהגן עליהם.
• •    אסור שכל אמצעי שליטה ובקרה שהוא (כמו אימות משלוחים, הקצאת נתיבים, זמנים וכו׳) יותיר חלקים של אוכלוסייה בלי הדברים החיוניים להישרדותם.
• •    פעילויות הומניטריות (הכוללות אומדני צרכים, זיהוי מוטבים ומסירה של סיוע ושירותים) יישארו עצמאיות ולא תלויות בכל צד שהוא לסכסוך או בכל ממשלה אחרת, ולא יבקשו או יקבלו מהם הוראות. את זכויות היתר והחסינויות של האו״ם חובה לכבד.
• •    אין להפוך פעילויות הומניטריות אמצעי להשגת מטרות מדיניות או צבאיות או לקידום הפרה של המשפט הבינלאומי (למשל העברה בכפייה של האוכלוסייה).
• •    גורמים הומניטריים חייבים לקבל מהרשויות הישראליות את האישורים הדרושים כדי שיוכלו לפעול ביעילות, לרבות היתר עבור ציוד ונכסים חיוניים כמו משאיות (לרבות משאיות סגורות), מלגזות, חלפים, יחידות אחסון ניידות ומחשבים ניידים. הבעלות על נכסים אלה קשורה בזיקה ישירה לדין וחשבון תפעולי.
• •    זרימה הומניטרית מתמשכת וניתנת לחיזוי חיונית כדי לצמצם את הייאוש, העלול להוביל ללקיחת סיוע שלא כחוק, לרבות באמצעות רשתות ביזה פליליות. בה בעת, קבלה של מבנים מקומיים המחזקים את הסדר הציבורי, הבטיחות והלכידות החברתית, והתמיכה בהם, חיוניות לשמירה על סביבת פעולה הומניטרית בטוחה ומאורגנת.
• •    סיוע הומניטרי לבדו אינו יכול לקיים 2.1 מיליון בני אדם. יש להתיר כניסה של סחורות מסחריות, שישלימו את המענה ההומניטרי ויתמכו ביצירת מקורות מחייה; פעילות מסחרית אינה יכולה להיכלל בתחום מערכת הדין וחשבון של האו״ם והארגונים ההומניטריים השותפים לו.

[1] [מועצת הביטחון,] "בהזכירה את כל החלטותיה הרלבנטיות, ובמיוחד החלטה 2712 (2023), הדורשת בין היתר מכל הצדדים לציית למחויבויותיהם מכוח המשפט הבינלאומי, ובמיוחד בכל האמור בהגנה על אזרחים, קוראת בדחיפות להפוגות הומניטריות ממושכות ולמסדרונות הומניטריים נרחבים בכל רחבי רצועת עזה למספר ימים שיספיק לאפשר גישה הומניטרית מלאה, מהירה, בטוחה וללא מכשול ולאפשר מאמצי הצלה וחילוץ דחופים, וקוראת לשחרר את כל בני הערובה לאלתר וללא תנאי, וכן להבטיח גישה הומניטרית מיידית. 
https://www.un.org/unispal/document/security-council-resolution-s-res-2720-22dec2023