פורסם ביום 8 דצמבר 2020
 במסגרת  

שיא בהריסות ובתפיסת מבנים ושלילה גוברת והולכת של הזכות לצדק

בית שנהרס בכפר בית סירא (נפת רמאללה) ב־17 בספטמבר 2020. צילום: משרד האו״ם לתיאום עניינים הומניטריים

רדאד דראר׳מה עם שתי בנותיו הפעוטות והתינוק שזה עתה נולד, 7 בדצמבר 2020. צילום: המשפחה הנפגעת."ב־17 בנובמבר, כשנסעתי לאסוף את אחותי, ראיתי דחפור גדול וחשבתי לעצמי שבטח תהיה הריסה באחת הקהילות השכנות", נזכר רדאד דראר׳מה מקהילת הרועים אל־פאריסייה שבצפון בקעת הירדן. "לא עלה בדעתי ששוב יבואו אלינו. כשהגעתי הביתה, החיילים כבר התחילו לפרק את האוהל שלנו ולקחת אותו. הם אפילו לא הרשו לאשתי, שהייתה בחודש התשיעי להריונה, לאסוף את החפצים שלה או אפילו לנעול נעליים..." האוהל החליף את ביתה הקודם של המשפחה, שנהרס חודש קודם לכן אחרי שהרשויות הישראליות הוציאו לגביו התראה המורה על פינויו תוך 96 שעות. הפעם לא ניתנה שום אזהרה מוקדמת לפני תפיסת האוהל, שהמשפחה קיבלה כסיוע הומניטרי בעקבות ההריסה.

מספר ההריסות והתפיסות/הפקעות של נכסים בבעלות פלסטינית שהרשויות הישראליות מבצעות ברחבי הגדה המערבית גדל בשנת 2020: המספר המצטבר של מבנים שנהרסו או נתפסו, נכון לסוף נובמבר (776), גדול מהנתונים שתועדו בכל שנה שלמה שהיא (מלבד 2016) מאז החל משרד האו״ם לתיאום עניינים הומניטריים לתעד באופן שיטתי נוהג זה, בשנת 2009. כתוצאה, נעקרו מאז תחילת השנה מבתיהם 946 פלסטינים, 488 מהם ילדים. כל ההריסות/תפיסות בשנת 2020, מלבד שבע, היו בשטח C או בירושלים המזרחית, ובוצעו בנימוק של היעדר היתרי בנייה ישראליים.[1]

אלא שלפלסטינים כמעט בלתי אפשרי להשיג היתרים כאלה. לפלסטינים מותר לבנות בפחות מ־1% משטח C ובכ־15% בלבד משטח ירושלים המזרחית, שלהם יש תוכניות מתאר שאושרו על ידי הרשויות הישראליות.[2] על פי מידע שמסר המנהל האזרחי הישראלי, בין 2015 ל־2019 אושרו פחות מ־4% מהבקשות שהגישו פלסטינים להיתרי בנייה בשטח C.[3]

מבנים פלסטיניים שנהרסו/נתפסו (הגדה המערבית)

ההאצה השנה בהריסות ובתפיסות חלה על רקע של שימוש גובר בחקיקה המגבילה את יכולתן של המשפחות והקהילות הנפגעות לפנות לבתי משפט ישראליים נגד הכוונה לפגוע בבתיהן ובמקורות המחיה שלהן. בשטח C אפשרו צווים צבאיים חדשים לרשויות הישראליות לעקוף את הנהלים הקבועים בחקיקת התכנון, ולבצע הריסות/תפיסות ללא הודעה מוקדמת או בהתראה קצרה ביותר. בירושלים המזרחית הצרה החקיקה החדשה את שיקול הדעת הנתון לבתי המשפט לדחות הריסות, ואפשרה לעירייה להפעיל על פלסטינים לחצים כבדים יותר להרוס בעצמם את בתיהם שנבנו בלא היתרים.

בחודשים האחרונים, ההשלכות ההומניטריות של הריסות בתים הוחרפו עוד יותר משום שהן מקשות על מי שמנסים להקפיד על הנחיות הבטיחות נגד COVID-19 ועל נדבקים המחויבים לשהות בבידוד.[4]

אמנת ג׳נבה הרביעית אוסרת על הרס רכוש בשטח כבוש, אלא אם פעולות צבאיות מחייבות זאת לחלוטין.[5] לעתים קרובות הרס או הפקעה של גורמים גם להפרה של שורה של זכויות אדם, לרבות הזכות לתנאי חיים נאותים.[6] ולבסוף, משפט זכויות האדם הבינלאומי קובע כי "כל אדם זכאי לכך כי טיעונו יישמע כיאות, בפומבי, בפני בית משפט מוסמך, בלתי תלוי וחסר פניות, שהוקם לפי החוק."[7]

כפי שבכירים באו״ם אמרו פעמים רבות, על הרשויות הישראליות לציית למחויבויותיהן מתוקף המשפט הבינלאומי ולעצור מייד את ההריסה והתפיסה של רכוש פלסטיני, וכן לסלק מכשולים המונעים מפלסטינים את הזכות להישמע בבית המשפט.

תפיסת רכוש ללא התראה מראש

בשנים האחרונות חלה עלייה מתמדת בתפיסתם של מבנים שהוקמו בלא היתר בשטח C. העלייה היא גם במונחים מוחלטים, וגם בשיעור של מבנים אלה מתוך ככלל המבנים שנבחרו. אחוז המבנים שנתפסו מכלל המבנים שנבחרו (להריסה ולתפיסה) גדל מכ־8% בשנת 2016 לכמעט 30% ב־2020.

אחוז המבנים שנתפסו בשטח C (מתוך כל המבנים שנהרסו או נתפסו)

מבחינה היסטורית, הכלי המשפטי העיקרי ששימש למטרה זו היה "צו בדבר הוראת ביטחון (מס׳ 1651)" (להלן: צו 1651).[8] סעיף 60 בצו זה מתיר ל"כל חייל או רשות מוסמכת שנתמנתה לכך" לתפוס כל דבר שיש להם טעם לחשוד כי שימש, או עלול לשמש לביצוע עבירה.

בשנים האחרונות בוצעו תפיסות יותר ויותר בנימוק של "תקנות בדבר העברת טובין (הובלת מבנים יבילים) (יהודה והשומרון), תשנ״ג־1993 (להלן: "התקנות"), המתירות תפיסה של מבנים שהוקמו בלא ההיתרים הדרושים, אחרי שפקח של המנהל האזרחי קבע כי הם "מבנים יבילים".[9] הגרסה הראשונית של התקנות התירה תפיסות כאלה רק תוך שלושים יום מהתקנת המבנה; אלא שתיקון שנוסף ב־2015 הרחיב תקופה זו לשישים יום, והתיקון האחרון שנוסף באוגוסט 2020 האריך אותה לתשעים יום. כן הרחיב התיקון משנת 2015 את תחולתן של התקנות כך שכעת הן כוללות "מבנים יבילים" כגון קירות וגגות טרומיים, במבנה שטרם הושלם.

הרשויות אינן מחויבות למסור התראה מראש בדבר כוונתן לתפוס רכוש, לא מכוח צו צבאי 1651 ולא מכוח התקנות, וכך נשללת מהנפגעים היכולת להתנגד מראש לתפיסה. הבעלים יכולים לקבל מבנים שנתפסו חזרה לרשותם, אך לשם כך הם נדרשים לשלם למנהל האזרחי עלויות הובלה ואחסון, וכן להתחייב שלא יקימו מחדש את המבנה ללא היתר בנייה. מאחר שכמעט בלתי אפשרי להשיג היתרים כאלה, מבנים מוחזרים לבעליהם רק לעיתים נדירות.

מאז 2016 ביקשו תורמים בינלאומיים מהרשויות הישראליות להחזיר למוטבים פלסטינים 210 מבני סיוע הומניטרי שנרכשו במימונם, בשווי של יותר מ־250 אלף אירו, ואשר נתפסו לאחר מכן. אולם, עד כה לא הוחזר אף אחד מהמבנים הללו.[10] נהלי תפיסה אלה שונים בתכלית מחקיקת התכנון הרגילה החלה על שטח C.[11] במסגרת חקיקה זו, אמצעי האכיפה הראשון כלפי מבנה שהוקם בלא היתר הוא צו הפסקת עבודה, הנותן לבעלים שלושים יום להגיש התנגדות למנהל האזרחי ולנסות להשיג היתר בנייה בדיעבד. אם הדבר אינו עולה בידו, המנהל האזרחי הישראלי עשוי להוציא צו הריסה סופי, וזה מיושם לרוב תוך שבועיים עד ארבעה שבועות, שבמהלכם רשאי הבעלים להגיש עתירה לבית משפט ישראלי ולעתים להשיג צו ביניים המקפיא את ההריסה.

בשל יכולתו לעקוף את הנהלים הרגילים, תיאר לאחרונה ראש יחידת הפיקוח במנהל האזרחי הישראלי את הנוהל המנוסח בתקנות כ"כלי אסטרטגי". הוא הוסיף, "היום, כשאני רואה מבנה יביל, ברגע שאני יודע שהמבנה היה שם פחות מתשעים יום, אני אפילו לא נותן לאדם נייר. אני מארגן כוח משימה ויוצא לשטח."[12]

המקרה של בית הספר בראס א־תין

"הילדים שלנו התרגשו כל כך כששמעו שיהיה להם בית ספר משלהם!" סיפר אבו סלאמה, ראש הקהילה הבדואית ראס א־תין, השוכנת בשטח C מצפון־מזרח לרמאללה. בית הספר, שנבנה ב־2020 בתמיכה כספית מהאיחוד האירופי, מספק חינוך יסודי לכחמישים ילדים וילדות שקודם לכן נאלצו לנסוע או ללכת ברגל למרחק חמישה ק״מ בכביש לא בטיחותי כדי להגיע לבית הספר הקרוב ביותר, בכפר אל־מור׳ייר.

ב־6 בספטמבר 2020, היום הראשון ללימודים, הגיעו למקום כוחות ישראליים בלא התראה מראש ותפסו את הגג של בית הספר. גג חדש שהוקם על המבנה הוחרם שוב ב־10 בספטמבר, יחד עם חומרי בניין, כיסאות ושולחנות. כן הוציא המנהל האזרחי נגד יתר מבנה בית הספר צו הריסה, ועד כה (נכון לרגע כתיבת מאמר זה) לא ניתן היה ליישמו בשל צו ביניים שהוציא בג״ץ במסגרת עתירה שהגישה הקהילה.

קהילת ראס א־תין, שבה חברים כמאתיים בני אדם, שוכנת בשטח שהוגדר כסגור לאימונים צבאיים ישראליים; מופעלת עליהם שורה של לחצים היוצרים יחד סביבה כופה, וחושפים את התושבים לסכנה של העברה בכפייה.

שיעור ערבית בבית הספר בראס א־תין, המצוי בסכנת הריסה. © צילום: משרד האו״ם לתיאום עניינים הומניטריים.

הריסות מזורזות: התמקדות במבנים "חדשים"

באפריל 2018 פרסמו הרשויות הישראליות את צו צבאי 1797 (להלן: צו 1797), המתיר הריסה של מבנים שהוקמו בלא היתר בשטח C ונחשבים "חדשים" תוך 96 שעות ממתן הודעת פינוי.[13] הצו מגדיר "מבנים חדשים" כמבנים שפקח מטעם המנהל האזרחי הישראלי קבע כי הוקמו בששת החודשים הקודמים, או היו מאוכלסים למשך פחות משלושים יום לפני מתן הודעת הפינוי.

בדומה לכלי התפיסה שנידונו לעיל, גם צו 1797 משמש לעקוף את הנהלים שנקבעו במסגרת החקיקה התכנונית הסדירה, ובכך הוא מגביל מאוד את יכולתם של פלסטינים להישמע בפני גוף שיפוטי. על פי הצו, הדרך היחידה לעצור הריסה היא להוכיח כי למבנה היתר בנייה תקף, או שהמבנה אינו "חדש". עקרונית, בני האדם הנפגעים יכולים אמנם לערער על ההריסה בבית משפט ישראלי, אך לאור הנימוקים המוגבלים להחרגה ומסגרת הזמנים הצרה, הסבירות להצליח בכך מזערית.

הרשויות החלו ליישם את צו 1797 ביולי 2019, לאחר שעתירה עקרונית שארגונים הומניטריים שותפים הגישו לבג״ץ נדחתה. מאז נהרסו או סולקו באופנים אחרים על סמך צו זה לפחות 95 מבנים, בהם 16 שניתנו כסיוע הומניטרי. ברוב המקרים פרק הזמן שבין מתן ההודעה להריסה עצמה היה ממושך משמעותית מ־96 השעות הקבועות בצו; ברם, גם פרק זמן זה התקצר, מ־21 יום בממוצע ב־2019 ל־15 יום ב־2020.

ירושלים המזרחית: צמצום הגישה לבתי המשפט ולחץ גובר

סעוד קונבר, אב לשישה, קיבל צו הריסה מעיריית ירושלים אחרי שבשנת 2015 בנה את ביתו בשכונת ג׳בל אל־מוכבר ללא היתר בנייה. "בחמש השנים האחרונות ניסיתי להכשיר את הבניין. שכרתי עורך דין, שילמתי קנסות בגובה עשרות אלפי שקלים והגשתי תוכנית מתאר [...] פקחים של העירייה, מלווים בשוטרים ובדחפור, באו באוגוסט 2020 שלוש פעמים לבית שלי כדי לאיים עלי", הוא נזכר. "בפעם הראשונה הם אמרו שאם לא אהרוס את הבית בעצמי הם יהרסו את כל השטח. בפעם השנייה הזהירו אותי שאצטרך לשלם 90 אלף שקל הוצאות הריסה [...] לא נותרה לי ברירה אלא להרוס את הבית בעצמי [...] הרגשתי כמו אב שאיבד את בנו. אין הרגשה גרועה יותר מזו! [...] אחר כך הם באו שוב ותבעו ממני לפנות את ההריסות. אני עדיין לא מבין מה קרה. מבית הספר מתקשרים אלי לשאול למה הילדים שלי נעדרים מהלימודים. אני ישן במכונית שלי ליד הריסות הבית שלי."

מכלל המבנים שנהרסו או נתפסו מאז תחילת 2020 בנימוק של היעדר היתרי בנייה, יותר מ־160 נמצאו בירושלים המזרחית הכבושה. אף שנתון זה זהה פחות או יותר לממוצע שתועד בשלוש השנים הקודמות (2019-2017), שיעור ההריסות על ידי הבעלים הגיע ב־2020 ל־47%, לעומת ממוצע של 21% בשנים קודמות.

אחוז המבנים שנהרסו על ידי בעליהם (מכלל המבנים שנבחרו להריסה) בירושלים המזרחית

ראיות אנקדוטליות מצביעות על האפשרות שגידול זה בהריסות על ידי הבעלים קשור לחקיקה ישראלית חדשה שעברה בשנים האחרונות. חקיקה זו מקשה עוד יותר על תושבים פלסטינים להיעזר בהליכים משפטיים כדי להגן על נכסיהם ולהימנע מעקירה, ולעומת זאת מקלה על עיריית ירושלים להפעיל עליהם לחצים להרוס את נכסיהם בעצמם.[14]

בשנת 2017 אישרה הכנסת הישראלית תיקון מקיף לחוק התכנון והבנייה שלה. התיקון, המכונה "תיקון 116", נכנס לתוקף באוקטובר של השנה ההיא וחל הן על ישראל והן על ירושלים המזרחית. לאחר מכן נוספו לתיקון תקנות הקשורות אליו, ואלה נכנסו לתוקפן בדצמבר 2018.[15]

התקנות שינו את מעמדן של עברות תכנון ובנייה מעברות פליליות לעברות מנהליות, ובכך הרחיבו את כוחן של עיריות להטיל את הקנסות הקשורים לעבירות כאלה, העלולים להגיע ל־300 אלף ש״ח, תלוי מהם הקריטריונים השונים.[16] בנוסף על כך, על בעליו של מבנה בלתי חוקי עלולים להיות מושתים קנסות נוספים בגין כל יום נוסף שבו הוא עושה שימוש במבנה כזה, וכן בגין עלויות ההריסה עצמה, אם זו מבוצעת על ידי העירייה ולא על ידי הבעלים. בנוסף, תוקפו של צו הריסה מנהלי שניתן על ידי העירייה הוארך מחודשיים לשישה חודשים, שאם אינו מיושם גם אחריהם יש לתת במקומו צו שיפוטי. 

קודם לתיקון ניתן לשופטים שיקול הדעת להביא בחשבון שורה רחבה של גורמים ונסיבות שיצדיקו דחייה של הריסה. כתוצאה מכך, הליכים משפטיים נמשכו לעיתים קרובות שנים אחדות. התיקון הצר משמעותית שיקול דעת זה, וכעת מורשים בתי המשפט לדחות הריסה מסיבות ספציפיות ומוגבלות מאוד, ולשנה אחת בלבד לכל היותר, יהיו הנסיבות אשר יהיו. שיקול הדעת של בתי המשפט בכל הנוגע לקנסות ולהוצאות שגובה העירייה קוצץ גם הוא באופן משמעותי.[17]

ב־11 בנובמבר 2020 הודיע משרד המשפטים כי יישום התיקון יוקפא זמנית בכל האמור בתיקים חדשים; לא ברור אם הקפאה זו חלה גם על התקנות.[18]


[1] כמו כן, נהרסו שבעה מבני מגורים בשטחי A או B ששימשו למגורי משפחות של מבצעים או חשודים בביצוע מתקפות שבהן נהרגו ישראלים.

[2] משרד האו״ם לתיאום עניינים הומניטריים, שטח C: סוגיות הומניטריות מעוררות דאגה וכן ירושלים המזרחית: סוגיות הומניטריות מעוררות דאגה.

[3] המידע ניתן בתגובה על שתי בקשות נפרדות שהארגון הישראלי הלא ממשלתי "במקום – מתכננים למען זכויות תכנון" הגיש לפי חוק חופש המידע.

[4] בעקבות זאת, ב־10 בספטמבר 2020 קרא המתאם ההומניטרי לשטח הפלסטיני הכבוש, ג׳יימי מקגולדריק, לרשויות הישראליות לעצור מייד את ההריסות.

[5] אמנת ג׳נבה הרביעית בדבר הגנה על אזרחים בימי מלחמה, סעיף 53. סעיף 147 של אמנה זו קובע כי הריסתו והחרמתו של רכוש בקנה מידה נרחב, וכן העברה בכפייה של בני אדם מוגנים, נחשבות הפרות חמורות של האמנה העלולות להוות אף פשעי מלחמה.

[6] ראו למשל האמנה הבינלאומית בדבר זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות, סעיף 11. ישראל חתומה על אמנה זו, ולדברי בית הדין הבינלאומי לצדק עליה ליישם אותה בכל השטחים הנתונים לשיפוטה, לרבות השטח הפלסטיני הכבוש.

[7] האמנה הבינלאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות, סעיף 14. ישראל חתומה על אמנה זו, ולדברי בית הדין הבינלאומי לצדק עליה ליישמה בכל השטחים שתחת שיפוטה, לרבות בשטח הפלסטיני הכבוש.

[8] ראו כאן.

[9] ראו כאן. תקנות אלה מבוססות על "צו צבאי 1252 בנוגע להעברת סחורות, 1988" ומרחיבות את היריעה עליו.

[10] המידע נמסר על ידי קונסורציום ההגנה של גדה המערבית.

[11] התכנון והבנייה בשטח C כפופים לחוק 79 הירדני בדבר תכנון כפרים ומבנים, משנת 1966, שתוקן באמצעות צו ישראלי, "צו בדבר חוק תכנון ערים, כפרים ובנינים (יהודה והשומרון) (מס' 418), 1971".

[12] הדברים נאמרו במהלך ישיבה של ועדת החוץ והביטחון של הכנסת ב-13 באוגוסט 2020, תחת הכותרת "המאבק על שטח C". ניתן להאזין כאן להקלטה של הישיבה.

[13] צו בדבר סילוק מבנים חדשים (הוראת שעה) (יהודה והשומרון) (מס' 1797), תשע״ח-2018.

[14] לניתוח מפורט יותר ראו: עיר עמים, תיקון 116 לחוק התכנון והבנייה והשכונות הפלסטיניות בירושלים המזרחית, יולי 2019.

[15] תקנות העברות המנהליות (קנס מנהלי – תכנון ובנייה), תשע״ח-2018.

[16] שם.

[17] חוק התכנון והבנייה, סעיף 254 (סימן ט').

[18] יהונתן ליס, משרד המשפטים צפוי להקפיא את האכיפה של עבירות בנייה ביישובים ערביים, "הארץ", 11 בנובמבר 2020.

הנוסח המחייב והמלא הוא המקור בשפה האנגלית